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危險廢物處理、處置與利用的法律關系

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危險廢物處理、處置與利用的法律關系

發布日期:2019-02-28 作者:江蘇綠瑞特環境科技有限公司 點擊:

危險廢物處理、處置與利用的法律關系

只有認真理清利用與處置的法律關系,才能在危險廢物領域及時將行政處罰與刑事責任區分開來,才能迅速地對危險廢物的違法行為進行高效及時的處罰,才能真正體現有法可依、違法必究的法制精神,才能真正體現社會的和諧和進步。

2017年1月,環保部、公安部、最高檢聯合發布了《關于印發<環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法>的通知》,進一步明確了將危險廢物領域環境違法行為向司法機關移交的機制和程序。隨著生態環境“五位一體”工作的深入開展,環保綜合督查工作的強勢推進以及生態環境損害責任追究等一系列法律法規的相繼出臺,各級人民政府環境保護職能分工的進一步明確,危險廢物領域的環境監管工作得到了巨大的推進。

但是,在環保綜合督查與下沉督查時,總是會發現一些涉危企業的環境違法行為,其中最常見的違法行為有:未開展危險廢物的申報登記,轉移聯單執行不到位,未按照環境影響評價與批復要求開展環境監測,沒有設置規范的危險廢物暫存設施,沒有建立起可以追溯的危險廢物管理臺帳,沒有制定符合公司實際情況的危險廢物管理計劃,沒有開展相關資料的備案和開展環境應急演練等等,這些行為往往被督查組或主管部門實施行政處罰,按照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《危險廢物經營許可證管理辦法》、《危險廢物轉移聯單管理辦法》中有關規定,可分別對涉危企業的違法行為處以1~20萬元的行政罰款,大部分企業在接到處罰通知時,才意識到,原來在危險廢物領域還有這么多的規定和這么細的要求,但往往悔之晚矣。

有一種更加嚴重的情形是:部分涉危企業在危險廢物處置與利用方面,常常因為無危險廢物經營許可證可能被追究刑事責任時,屬地環保部門、司法機關對涉事企業、當事人經過反復追查,收集證據,到了最后司法機關卻不予立案,個別被追究刑事責任的當事人雖然經濟上被處以重罰,但只是被判了緩刑。

為什么會出現此種情況呢?原因之一是環保部門與司法機關對于危險廢物的鑒定方式和司法鑒定機構的資質存在較多異議。更為重要的原因是因為對于危險廢物的利用與處置,普遍存在著認識上的誤區,常常將危險廢物資源化綜合利用行為當作危險廢物無害化處置行為。比如,某市的一位分管領導開年就簽署了一個重要意見,要將轄區內某公司無經營許可證加工廢礦物油的行為,作為非法處置危險廢物的典型案例向司法機關移交,并追究企業負責人的刑事責任。然而,環保部門在移交案件卷宗時,司法機關卻不予立案,認為于法無據、資料不全、證據不足,導致案件移送單位處于十分尷尬的境地。

危險廢物的無證利用應當被追究刑事責任嗎?筆者認為,只有認真理清利用與處置的法律關系,才能在危險廢物領域及時將行政處罰與刑事責任區分開來,才能迅速地對危險廢物的違法行為進行高效及時的處罰,才能真正體現有法可依、違法必究的法制精神,才能真正體現社會的和諧和進步。

一、危險廢物領域利用與處置的法律內涵

在危險廢物的環境監管與技術服務工作時,我們看到企業的環境影響評價報告(含大部分批復文件)中,對于危險廢物的處理處置問題三分之二以上的表述是:“某某公司每年將產生的危險廢物委托給有資質的單位進行處置”(任意指定處理方式)、“某某公司每年將產生的多少噸危險廢物交給某某有資質的單位進行處置”(直接指定接收企業)、“某某公司每年產生多少噸危險廢物進行自行處置”(隨意描述籠統帶過)。

一句輕描淡寫簡單的表述,殊不知已經為產廢企業種下了巨大的苦果。

苦果什么呢?就是環評報告的編寫人員沒有真正將危險廢物的利用或處置的方式界定清楚,把絕大部分可以資源化利用的危險廢物直接判定為不可利用的危險廢物了。換句話說,產廢企業本來可以進行資源化利用、可以賣得較高價錢的危險廢物,現在卻只有花一筆不小的代價,請有資質的企業幫其“處置”了。特別是一些企業拿到環評批復后,一旦投入生產,便深深陷入到危險廢物的“處置”去向問題與經濟倒貼的漩渦中,同時也面臨著管理部門的行政處罰(未按環評批復要求處理處置危險廢物),懊悔不已,痛苦不喋。

那么什么是法律層面的利用與處置呢?

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體法》)在2004年12月修訂時,已對處置與利用給出了法律上的定義。處置是指將固體廢物焚燒和用其他改變固體廢物的物理、化學、生物特性的方法,達到減少已產生的固體廢物數量、縮小固體廢物體積、減少或者消除其危險成份的活動,或者將固體廢物最終置于符合環境保護規定要求的填埋場的活動。簡言之,危險廢物的處置就是將危險進行焚燒或填埋或物化。是將沒有利用價值或者價值很低的危險廢物通過焚燒或填埋或物化的方式,實現危險廢物的減量化與環境的無害化;利用是指從固體廢物中提取物質作為原材料或者燃料的活動。簡言之,危險廢物的利用就是提取產品的活動。即接收者必須從收集起來的危險廢物中提取新的產品,從而實現危險廢物的資源化,實現再循環、再利用的過程。

也就是說,所謂處置就是通過焚燒或填埋或物化的方式,最終結果是讓廢物“消失”,不會形成新的產品;而利用則是經過不同的生產設備和工藝流程,一定會生產出新的產品(至于該類產品是屬于半成品、中間品、企業標準的產品,還是檔次很高、質量很好的國標產品,則屬于利用者的事情)。總之利用企業收集的危險廢物已經重生,變成了另外形式、新的產品了。所以說,處置與利用從處理工藝、最終結果來看,完全不是一回事。對于危險廢物產生企業而言,如果將可以利用的危險廢物,直接判定為只能處置的危險廢物,則損失大矣。

在《固體法》(2004年12月修訂版)第五十七條中,對于經營企業申領危險廢物經營許可證做出了明確分類,即:“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位,必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證;從事利用危險廢物經營活動的單位,必須向國務院環境保護行政主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證”。在禁止條款中,也將利用與處置放在并行、平等的位置上,即:“禁止無經營許可證或者不按照經營許可證規定從事危險廢物收集、貯存、利用、處置的經營活動;禁止將危險廢物提供或者委托給無經營許可證的單位從事收集、貯存、利用、處置的經營活動。”《固體法》首次修訂時,專門將危險廢物領域的利用與處置的關系從法律上進行了清晰的界定。

在2016年版的關于環境污染刑事案件的“兩高”新司法解釋中,對于危險廢物的處置與利用予以嚴格區分的。比如,第一條屬于“嚴重污染環境”(二)的表述是:“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的”, 并沒有將利用納入進來。對第三條“后果特別嚴重”的情形(二)的表述是:“非法排放、傾倒、處置危險廢物一百噸以上的”,亦沒有將危險廢物的利用納入進來(有時也將利用表述為危險廢物的資源化綜合利用)。

那么在《刑法》第338 條與339 條以及“兩高”司法解釋中“非法排放、傾倒、處置危險放的三噸以上的”,這個“處置”是什么含義呢?筆者以為,這個“處置”表達的就是《固體法》中含義,主要包括以下三種情形:1、接收者未依法取得經營許可證,卻以贏利為目的,明知自己沒有焚燒、填埋或物化設施,卻承諾幫助產廢企業處置其產生的危險廢物,最終在某個特別隱蔽的地方將廢物偷偷燒掉或埋掉(或倒掉);2、接收者原本以為可以從產廢者低價購得危險廢物作原料(很大程度上產廢者還會給接收者一定的處置費),但實際上接收者因生產工藝簡陋,技術水平低下,根本不可能從廢物中提取出產品。更有甚者,因為所接收的危險廢物品質很差,不僅不能提煉出產品,相反還會造成接收者已有設施損壞,成本倒貼,最終只得將原來接收的危險廢物采取非法手段簡單焚燒或填埋掉,以減少損失(此情形必定會造成環境污染,就算焚燒時再隱蔽,傾倒時再偏僻,總會被發現和舉報的);3、也許某個公司已申領危險廢物經營許可證,但其接收的廢物超出了核定類別(范圍),將其他類別的危險廢物納入處置范圍,并因此造成環境污染事故。對于以上三種情形,環境危害巨大,后果特別嚴重,性質十分惡劣,屬于應當依法追究刑事責任的基本情形。

然而 ,在2016年新修訂的“兩高”司法解釋中,對于無證利用的問題,根本沒有提及刑事責任,為何?筆者認為《固體法》立法的初衷是鼓勵危險廢物的集中無害化處置,更加鼓勵接收者依法持證開展危險廢物的資源化綜合利用(包括收集、貯存、運輸、處置、利用等各個環節)。當然,基本要求是接收者在資源化利用的過程中,其利用設施、污染防治設施,均應滿足發改、環保、安全、衛生等相關要求。

對可利用的危險廢物,往往具有較高的商品價值,接收者必須花較高的價格才能購買得到,其非法排放、傾倒、處置的可能性很小,誰會花很高的價錢買完物品后馬上偷偷地倒掉呢?因而就危險廢物的資源化利用而言,一般情況下不會對環境造成嚴重污染,不會造成生態環境嚴重破壞(如果利用企業沒有任何手續,非法排放廢水、廢氣、廢渣,則屬于利用企業的后續違法行為,應當另行追究其環境污染責任,如未批先建,超標排放等)。

對于無證經營的處罰,根據《固廢法》、《環境保護法》、《經營許可證管理辦法》,可以沒收違法所得,并處3倍以下罰款。如果經營企業未依法開展環境影響評價,未能取得環評批復,可處以罰款,并可以責令恢復原狀。這里所說的罰款、沒收、恢復原狀,屬于行政處罰的內容,不屬于刑事責任范疇。

在環境保護部《關于做好下放危險廢物經營許可審批工作的通知》(環辦函【2014】551號)文件中附件5則專門強調,行政部門在申請企業的經營許可證的“核準經營方式”上,必須分為收集、收集-貯存-利用、收集-貯存-處置、收集-貯存-利用-處置四種情況寫明申請企業的經營方式。

因此,現有法律體系與管理制度上,已將危險廢物的處置與利用進行了十分明確的界定。

二、關于危險廢物處理、處置與利用的法律關系

根據大百科叢書,處理是指:(1)處置;安排;料理。如處理日常事物、處理財產;(2)用特定方法加工。如處理積壓商品、處理品;(3)變價、減價出售。如降價處理。 可以說,處理是一種籠統的表述。在危險廢物領域,既可以通過焚燒或填埋或物化的方式進行處理,也可以通過提取某種產品的方式進行處理,也就是說,處理既包含處置,也包括了利用。對于危險廢物產生企業而言,處理者既可以處理自己產生的危廢,亦可以委托其他有資質的企業代為處理。

在依法經營上,采用處置或者利用方式處理本公司產生的危險廢物,只要環評已審批,并嚴格執行了“三同時”制度,則無需申辦危險廢物經營許可證。然而處置或利用其他產廢企業的危險廢物,則需接收者在取得經營許可的基礎上,才能對外開展經營活動,才能接收其他企業產生的危險廢物。

從外延關系看,對危險廢物的處理則包含了處置與利用兩種方式,兩種方式是平行、并列的關系。因此,在企業的環評報告中,如果說某某公司將產生的危險廢物交給某某有資質的單位處置,則接收者只能以填埋或焚燒或物化的方式處理,而不得以利用的方式從危險廢物中提取新的產品。同理,如果產廢企業將其產生的危險廢物交給有資質的企業進行綜合利用,其接收者不得以焚燒或填埋或物化的方式處置,而是應該在取得環評批復、危險廢物經營許可等條件下進行加工利用,從而生產出新的產品來。否則,在危險廢物領域開展環境監管與督查中,一旦接收方以利用方式處置危險廢物,或者以處置方式利用危險廢物,都將視為未按照環評要求開展危廢物的處理活動(未遵守環評的規定,亦可實施行政處罰)。

三、關于處置與利用造成環境污染的法律內涵

綜上分析,對于處置和利用企業而言,在沒有取得危險廢物經營許可證的前提下,卻對外開展危險廢物的經營活動,則造成的法律責任是:無證經營單位應當受到行政處罰,即沒收違法所得,處1~3倍的罰款,這一款對非法處置和利用而言,均適用。

處置企業因其 “非法排放、傾倒、處置危險廢物”(往往會導致環境污染事故),則一定屬于非法處置危險廢物,如果數量超過3噸, 則構成“嚴重污染環境”的情形,應當追究刑事責任。而無證利用企業則不應當被追究刑事責任,因為利用企業未將收集的危險廢物進行非法排放、傾倒或處置。

對于無證利用企業而言,如果直排廢水、非法填埋廢渣、加工利用的產品達不到產品質量標準、造成環境污染事故的,則可以被追究“嚴重污染環境罪”、“非法經營罪”、“經營危險物品罪”“銷售假冒偽劣產品罪”等,屬于利用企業的后續違法行為。因其責任主體與污染因子已經發生了變化,與無證企業非法利用危險廢物的法律后果完全不一樣,這種后果又可以追究利用者非法排放、傾倒、處置危險廢物的刑事責任。

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